di Salvatore Sfrecola

Ormai la conoscono tutti la formula con la quale il comunicato del Consiglio dei ministri informa che un determinato provvedimento è stato approvato “salvo intese”. Serve al Presidente del Consiglio per fare la sua conferenza stampa ed annunciare le misure che ritiene gli italiani apprezzeranno. Come nel caso del decreto legge di agosto, quello che introduce misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia. Stavolta la formula viene aggiornata: “salvo intese tecniche”. Che non è chiaro cosa significhi. Perché potrebbe riguardare tanto l’ammontare delle risorse messe in campo e le relative coperture, quanto la formulazione di alcune norme.Nel Comunicato del CdM si legge che “con il decreto, il Governo ha stanziato ulteriori 25 miliardi di euro, da utilizzare per proseguire e rafforzare l’azione di ripresa dalle conseguenze negative dell’epidemia da COVID-19 e sostenere lavoratori, famiglie e imprese, con particolare riguardo alle aree svantaggiate del Paese. Con il decreto, le risorse complessive messe in campo per reagire all’emergenza arrivano a 100 miliardi di euro, pari a 6 punti percentuali di PIL.”, ma si riferisce anche di norme che riguardano il regime fiscale dei cittadini e delle imprese, con effetti sulla finanza dello Stato e degli enti locali, disposizioni che incidono su un groviglio di norme e di interessi che non è facile coordinare. E c’è anche l’istituzione di una nuova Autorità per gestire le opere dirette alla salvaguardia di Venezia, in sostituzione del Magistrato alla acque, che fin dalla Serenissima Repubblica curava le opere dirette a garantire le condizioni naturali della laguna. In nessun caso si tratta di questione di poco conto. E comunque “salvo intese” vuol dire che il Consiglio dei ministri ha approvato un testo, a dir poco, incompleto in alcune delle sue parti. E quindi non c’è un provvedimento che possa legittimamente recare nelle premesse il riferimento alla deliberazione del Consiglio dei ministri che in nessun caso potrebbe essere “conforme” a quello rimesso al Capo dello Stato perché lo “emani” ai sensi dell’art. 87 della Costituzione. Questa funzione attribuisce al Presidente della Repubblica un controllo di legalità del “provvedimento provvisorio con forza di legge” giustificato da “casi straordinari di necessità e d’urgenza”, come si legge nel secondo comma dell’art. 77 della Costituzione. Il Capo dello Stato nell’esercizio della sua funzione di garanzia e di estraneità al potere politico ed alla funzione di indirizzo politico, deve pertanto verificare che sussistano i requisiti che consentono al Governo, in ragione della “necessità ed urgenza”  di esercitare la funzione legislativa ordinariamente di competenza delle Camere. Anche per verificare che il provvedimento del Governo non abbia inciso su situazioni giuridiche soggettive costituzionalmente tutelate. Un potere del quale i Presidenti della Repubblica hanno fatto scarso uso, nonostante la dottrina del diritto costituzionale riconosca loro la possibilità di rifiutare la firma, cosa che fece Luigi Einaudi. Il fatto che “salvo intese” ricorra da tempo e, di recente, molto frequentemente nelle deliberazioni del Consiglio dei ministri non deve indurci a ritenere che sia una prassi corretta. Va, infatti, ricordato che i provvedimenti posti all’o.d.g. del Consiglio dei ministri sono in precedenza esaminati nel corso della riunione preparatoria, convenzionalmente chiamata “preconsiglio”, alla quale partecipano i Capi di Gabinetto ed i Capi degli uffici legislativi dei vari ministeri, convocati dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, alla presenza del Capo del Dipartimento per gli affari Giuridici e Legislativi (DAGL). In quella sede i provvedimenti vengono esaminati e, se maturi per l’approvazione, ne viene decisa l’iscrizione all’o.d.g. del Consiglio. Nel preconsiglio è possibile che emerga l’esigenza di mettere a punto qualche norma e di precisare la copertura di quelle che comportano spesa. Un aspetto da non trascurare, nel quale essenziale è il ruolo della Ragioneria generale dello Stato in quanto, diversamente da quel che intendono alcuni, soprattutto i politici, la copertura di una nuova spesa comporta la riduzione o la cancellazione di altra spesa e del corrispondente stanziamento di bilancio. Infatti le risorse non si trovano nel cassetto dei ministri, sono indicate in bilancio per far fronte a spese previste che certamente possono essere ridimensionate o annullate ma sempre tenendo conto che quelle risorse, le quali cambiano destinazione, rispondevano a determinate esigenze. E se le nuove spese sono coperte con l’indebitamento nondimeno è necessario che si ridetermini l’autorizzazione del limite del ricorso al mercato previsto in bilancio. “Salvo intese”, dunque, nelle deliberazioni del Consiglio dei ministri costituisce una grave violazione di un principio fondamentale, quello che i decreti legge che il Capo dello Strato emana e che vanno in Parlamento per la conversione devono essere conformi alla deliberazione del Consiglio dei ministri. E se quella corrispondenza non c’è l’atto è illegittimo se non sottoposto ad una nuova deliberazione del Consiglio dei ministri una volta raggiunte le “intese”.